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坚持和完善人民代表大会制度 发展社会主义政治文明
上一篇    来源:研究室     2015/1/20 15:59:33    下一篇

                                               鲍晓华
  党的十八大报告中强调:“必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。”张德江委员长曾提出:“坚持依法治国,维护宪法和法律权威,是各级人大及其常委会的主要任务。总结新中国成立以来正反两方面经验,我们党、国家和人民得出一条重要结论,就是为了保障人民民主,必须加强法制,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这些论述是在新时期对人大工作提出的新要求,也表达了人民对人民代表大会制度的新的期待。
  作为保证人民当家作主的根本政治制度,人民代表大会制度从它产生那天起,就以支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力作为实现人民当家作主的主要形式,通过赋予和保障人民广泛的民主权利的充分实现为宗旨,发挥着社会主义的优越性。在新的历史时期,随着社会的不断发展,随着经济、政治体制的不断变革,人民代表大会制度的工作方式、工作机制也随着社会的不断发展与时俱进地发生着变化,因此探索在新的历史条件下如何坚持和完善人民代表大会制度,确保政治文明的充分实现就显得尤为重要。
  一、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是坚持完善人民代表大会制度的政治基础
  党的领导、人民当家作主和依法治国是一个相互依存、不可分割的整体,是辩证统一的关系。党的领导是支持人民当家作主和实施依法治国的动力与保证,人民当家作主是坚持党的领导和依法治国的基础与所要实现的目标,依法治国则是坚持党的领导和人民当家作主的重要途径和手段。三者相互促进,共同发展才能确保人民代表大会制度健康发展。十八大报告明确指出:做为执政党要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。要把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,充分发挥人大及其常委会国家权力机关的作用。党的十八届三中全会决定又进一步提出“发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家作主为根本,坚持和完善人民代表大会制度更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。
  具体来说坚持党的领导主要应当从以下方面着手:
  一是要坚持党委对人大工作的政治领导、思想领导和组织领导,保证党的路线方针政策在人大及其常委会的贯彻落实。
  二是要坚持实行党的领导和执政方式的转变,把党的主张通过人大法定程序上升为国家意志,进而成为最广大人民的意志和利益的体现。为此必须突出发挥人大权力机关的地位和作用,积极推进决策的民主化和科学化进程。
  三是要坚持党管干部原则和人大依法选举任免干部的一致性,支持人大依法行使人事任免权和选举权,要建立健全党委、人大协调的沟通机制和程序。
  四是坚持党的领导核心地位,支持人大依法行使重大事项决定权。依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对“一府两院”的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。
  五是坚持党内监督与人大监督的一致性,支持人大有效行使监督权。要确保党的监督与人大的监督相协调、相配合。使党委的意图通过人大的监督得到贯彻与落实。
  六是加强人大及其常委会的组织建设,不断优化人大代表、常委组成人员和机关干部的结构。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。
  保障人民真正实现当家作主,坚持人民的主体地位,就必须“推动人民代表大会制度与时俱进,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。
  而要使人民的权利真正得以实现,还必须有法治化的制度体系。我们党在十五大就提出,依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略。十八大又提出“全面推进依法治国”的新要求,这是确保人民当家作主的政治基础。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。所以,依法治国,是实行法治。法治是相对于人治而言,其核心是依法办事,依法治理国家。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国的战略目标,就是要建设社会主义法治国家。只有在一个法治的国家中人民的权利才能得到充分的实现,政府的权力才能得到有限的控制,确保一切重大事项由人大决定,才能体现“一切权力属于人民,人民行使权力的机关是人民代表大会”这一宪法性规定。
  二、加强人大的法律监督是完善人民代表大会制度的核心内容
  在整个国家监督体系中,人大监督是最高层次、最具法律效力的监督。人大的法律监督是宪法和法律赋予人大的神圣职责,加强人大的法律监督是完善人民代表大会制度的关键。人大的常态化的工作就是对宪法、法律、法规等规范性法律文件在行政、司法及社会生活中是否得到遵守进行监督。《中华人民共和国各级人大常委会监督法》在坚持“一个中心、两个基本点”的基础上将人大常委会长期履行监督职责的实践经验提高到了法律层面,它更注重于常委会行使监督权的针对性和实效性,从监督法的内容上看,既包括了人大常委会对“一府两院”执行人大常委会决议情况的工作监督和法律监督,也使人大常委会的监督置于了人大代表和全社会的监督之下。通过这两个层次的加强监督,不但能够确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护;也能使人大常委会真正坚持民主集中制,依照宪法和法律规定,把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点,综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式,切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督,使监督工作既不失职、又不越权,而更有深度、更有实效。而不断提高监督的质量,确保法律监督真正发挥人民代表制度的核心地位,重点应当是要注重完善人大的法律监督的制度建设,强化的是监督原则,开拓的是监督渠道,研究的是监督方式方法。
  (一)完善人大的法律监督必须坚持监督的原则
  1、要牢记对“一府两院”的监督是人大监督的重点。按照宪法的规定,我国的各级行政机关、检察机关、审判机关是由人大选举产生的,要对人大负责并报告工作。这就决定了人大负有全面监督这些国家机关及其公职人员的权利。健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度是确保权力不被滥用,确保人民利益不被侵害的基本原则。十八届三中全会报告提出要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”同时还要注意对由人大选举产生的“一府两院”的负责人的监督,防止以权谋私、徇私枉法情况的产生。
  2、应注重事后性监督。事后性就是权力机关对“一府两院”的年度工作报告,某一时期,某一项工作或某一类事件或某一起重大典型、社会影响较大的社会问题所进行的监督。监督的内容主要是行政机关、司法机关已完成的工作或已审结的案件。显而易见,权力机关的监督是一种事后监督,如果权力机关在行政行为或司法行为的过程中,根据自己了解的情况,发表有倾向性的意见,受监督者不可能不考虑,这势必就使权力机关变相行使了行政权与司法权,这显然违背了宪法关于国家基本权力合理分工的原则。当然,对于在行政权和司法权行使过程中,发现的徇私舞弊、贪赃枉法行为,有权责令被监督者予以处理。
  3、要讲究监督实效。人大开展法律监督,最关键的是两条:一是严格依法办事,二是讲究监督实效,切实做到法律效果和社会效果的统一。监督中要抓住行政机关、司法机关中的突出问题,人民群众反映的“热点”、“难点”、“焦点”问题开展监督,坚持一抓到底,抓出实效,从而促进严格执法、公正司法,以保护公民、法人和其他组织的合法权益。人大的监督不能搞花架子、走过场,而应该是发现问题一抓到底,确保每抓一个案子都能收到事半功倍的效果。
  (二)完善人大的法律监督必然遵守相应的机制与程序
  1、要积极推行并严格执行过错责任追究制度。过错责任追究制是新时期确保权力不被滥用的重要手段,其目的是督促行政机关和司法机关加强制度建设,完善内部监督和管理机制,做到人人职责明确,各项工作和谐有序,确保执法违法人员依法受到责任追究。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。建立健全决策机制和程序、问责和纠错制度。完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。
  2、认真开展执法检查和调查。执法检查和调查是地方人大开展法律监督的有效形式。2013年市人大民族侨务外事委员会针对我市经济发展情况进行了调研,调研中在了解到我市的民族政策落实助推民族经济发展、民族经济发展步伐不断加快的同时,也发现由于基础条件差、产业结构单一、观念相对落后等问题,通过调研,我们为政府提出了“切实加强领导,高度重视民族经济发展,进一步加大投入,推动民族经济加快发展,强化培训,提高干部群众致富能力”等建议,确保了少数民族区域自治法的贯彻执行。2013、2014连续两年,民族侨务外事委员会根据市人大常委会的安排,为落实市委“工业强市、农业富民、旅游牵动”三大战略的精神,对我市文化旅游产业进行了跟踪调研,对我市的文化旅游产业现状进行了全面的分析,总结了目前困扰我市文化旅游产业发展的主要问题是:思想观念相对陈旧,发展理念尚需更新;大办文化旅游、办大文化旅游的体制机制还不够完善;文化旅游资源整合开发不够;文化旅游产品宣传推介的广度和深度尚需提升等亟待解决的问题。将情况上报至市人大常委会后,经常委会审议,对市政府提出了“站在打造经济升级版的高度,进一步提高发展文化旅游业的认识;进一步构建大文化旅游格局;进一步打造文化旅游精品,进一步加大宣传推介力度”的审议意见,大大推进了我市的文化旅游产业的发展。
  3、深入群众搞好调查研究。充分发挥人大代表参与管理国家事务的作用。坚持尊重代表主体地位,认真做好代表工作,完善代表联系群众制度,充分发扬党的群众路线教育的成果,深入基层掌握民意,了解他们的愿望和要求,从而确定监督的重点和领域。密切代表与人民群众的联系,更好地发挥人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛汇集民智的桥梁纽带作用,使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要民主渠道得以实现。
  4、创新工作思路,充分行使职权。长期以来,人大的工作方式基本上就是听取汇报、实地检查、视察等,工作方式没有太大的变化。随着形势的发展,出现了一些新问题,我们有必要开拓新的工作方式,调整新的工作思路。法律赋予人大的职权除了常用的“三查(察)”以外,还有询问、质询等形式。对于一些群众关心的焦点热点问题有必要启动诸如询问机制,将询问的过程通过新闻媒体的宣传报道让群众知晓,不但充分保障了群众的知情权,同时对于化解矛盾调处纠纷有较大的积极作用,也确保了阳光行政、阳光司法落到了实处。十八大报告强调“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”实践证明,人大在法律授权的范围内行使相应的权力的空间是广泛的,必须充分的行使才能更好地发挥其监督职能。
  (三)完善人大法律监督必须提高监督队伍的素质
  权力需要监督,才能防止被滥用。监督权力的执行者的素质高低决定了这种监督的水准与成效。我们不可否认的一个事实是随着逢进必考的人事管理制度的不断深入,各级行政机关、司法机关从业人员门槛的逐年提高,行政司法从业人员的素质正呈快速上升的势头,尤其是通过近几年来各级机关广泛开展的道德、信仰、素质教育,一批道德素养高、理论功底扎实、实践能力强的专业人才已经崭露锋芒。这就对监督者提出了要求,就是我们的能力是否适应这种变化了的局势。毋庸置疑,从整体上说,我们的人大代表也好,还是我们的常委会、专委会委员也罢,目前在这方面还有一定的差距,作为法律监督机构,不可想象的是,让一些对法律知识不甚了解的人去监督有较高专业法律素质的从业人员并从中发现问题进而提出纠正的意见。所以,尽快提高各级人大常委会及专门委员会的人员素质尤其是法律素质是我们应该面对的关键问题。我们要倡导在各级人大组成人员中学习钻研法律,努力提高法律水平,同时我们也有必要充实一些法律的专业人才到人大常委会及专委会中,以便提高整体的法律素养。从而提升权力机关依法行使监督权的能力与水平。
  扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,这是十八大确立的政治体制建设的新蓝图,也是全面推进依法治国的动员令,作为体现全体人民最高意志和利益的国家权力机关,人大责无旁贷,只有不断深化改革,完善人民代表大会制度,才能使社会主义政治文明得到发展。
  (作者系市人大常委会副主任)

 

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