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从行政诉讼看法治精神培养之必要
上一篇    来源:《朝阳人大》     2014/10/9 8:16:15    下一篇

文/张久红

    作为新时期党和国家工作的纲领性文件,党的十八大报告不仅明确提出了政治体制改革的法治原则和法治目标,确立了“法治是治国理政的基本方式”的地位,而且重点论述了关于“弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念“的内容,这不仅是对我党自十五大以来确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略的进一步强化,更是为全社会提出了一个更高层次级的法律要求。而对法治理念的理解与法治精神的解读,是我们努力实现这一法律要求的前提基础。
    一、培养社会主义法治精神是树立社会主义法治理念的基础
    什么是法治精神呢?其实对于法治与精神而言其内涵和外延上均有多种解释,但是当它们组合成其为法治精神时内涵应当是唯一的,那就是法治是指以民主为前提和基础,以严格依法办事为核心,以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。精神则是指人的意识、思维活动和一般的心理状态。而法治精神就是人们对以民主为前提,以严格依法办事为核心,以制约权力为关键的社会管理机制、活动方式和秩序状态的一种心理状态。
    所谓法治理念是人们对法治本质及其规律的理性认识与整体把握而形成的一系列理性的基本观念,是对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认知模式。
    社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。它涵盖了依法治国、司法为民,公正正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。
    由此可见法治理念是指基于对法律精神的解读而形成的一种思维模式,法治精神则是内化于心的一种心理状态,心理状态决定思维方式,引领思维取向。只有确立了社会主义的法治精神,才会树立起社会主义的法治理念,所以我们要实现建设社会主义法治国家的社会治理目标,就必须从弘扬民族的法治精神入手,使全体公民养成法治唯上的思维方式,使社会形成一种依法办事的秩序状态。而要培养良好的现代的法治精神,必须首先树立全社会的民主意识,因为真正的法治精神是建立在民主的基础上的,强调的是依法办事,民主实现程度关键是作用于对权力的制约。从这个意义上来说,我们弘扬社会主义法治精神必须把落脚点放在权力的运行与对权力的监督之上,这也就是为什么我们党一再强调依法治国的关键是依法行政的原因所在。这是因为法治国家的本质问题是公民权利和国家权力间的关系问题,任何国家的利益资源的恒定性决定了国家权力越多集中,社会权利、公民权利就越少分享。当公民的一切利益都交由国家去代表的时候,公民就不再有权利和自由了,而在一个公民没有任何权利的国家中是枉谈民主与法治的。所以,只有各级行政机关真正做到了依法行政,才能为公民的依法办事提供指引,同时也才能确保公民权利最大范围的实现。
    二、限制行政权力是培养社会主义法治精神的着力点
    弘扬法治精神,必须在全社会形成行政权力受限制、公民权利得到充分保障的制度氛围。依法治国的关键是依法行政这是我们在法治建设过程中的一个无法回避的命题,而此命题的确立就是因为在国家权力配置中行政权所处的绝对地位决定的。在我国立法、行政与司法三大权力中,权力资源大都配置于行政权方面,政府具有前所未有的经济职能,是形成我国政府权力优越于其它权力的主要原因,这种权力配置固有的形态极易造成行政权力的高度集中与失衡。建设社会主义法治国家首先要解决的是行政权优越于立法权、司法权的问题。在我国行政违法所以纠正起来困难重重,甚至出现对司法的干预,其症结即是行政权肥大化造成的权力结构障碍。这种权力结构一方面导致立法权的虚软及司法权的难以中立,而另一方面导致立法权与司法权在行使方式上的行政化。这与法理意义上的行政权是命令权,立法权是议决权,司法权是判断权的权利配置原则严重相悖,立法权与司法权越来越命令化和指挥化的趋势,造成的是立法尤其是司法本应发挥的权力性能因行使方式不当而受到扭曲。
    三、从行政诉讼看行政机关的法治精神培养之必要
    作为行政执法监督检查年的主题监督活动,市人大内务司法委员会在今年确立了对行政审判活动情况的调研专题,通过对两级法院行政审判活动的调研,得以对我市行政审判工作现状有了较全面的了解,在深切体会到司法对行政权监督之必需的同时,也深切体会到司法对行政权监督之困窘。纵观近三十年来我国行政审判工作所走过的曲折道路,我们在承认行政诉讼活动顺利开展,行政审判工作取得长足进步的同时也不得不承认我们在行政诉讼中仍有诸如行政管理者的法律意识淡漠、行政管理相对人权利意识迟缓、公益诉讼主体欠缺等许多问题,把这些问题归结起来主要包括:
    1、行政诉讼形势乐观背后的冷落。尽管行政诉讼法自1990年实施以来,“民告官”曾经扣动了许多人的心弦,行政权终于可以接受司法的监督成为了社会及广大公民对行政权力监督的最高认同,随着一个个公民和社会组织敢于走向法庭对高傲的行政权说不,法院受理的行政诉讼案件也逐年上升,受案数可以说是与年俱增。乍一看,似乎行政诉讼令人乐观。其实仔细分析,却不难发现行政诉讼实际上存在巨大的落差:即法院收案数虽然有所增加,但与行政机关实际处理的行政争议相比仍显得微不足道。这是否能说明我们行政机关依法行政普遍很高,所有的行政行为都没有产生任何歧义,公民已无需向法庭寻求公正了呢?从我们所了解的行政执法情况看并非如此,很多行政机关的执法环节或多或少仍然存在一些问题,行政行为也并非完美无缺,老百姓的满意程度并非很高。但却没有出现行政行为最后的终极裁判都交由司法机关的乐观景象。
  2、行政诉讼案型相对集中、新型案件收案甚少。法院受理的行政诉讼案件尽管这几年由传统的行政处罚、行政确认、行政强制领域发展到其他领域,但新增案件主要集中于土地征收征用、房屋拆迁等行政争议,司法、教育、文化、环保、物价、计划生育等类型案件没有收案或只有零星收案。
  3、行政诉讼收案量社会焦点、热点问题息息相关,行政诉讼没有成为司法对行政权力监督的常态化活动。近几年来引起行政诉讼的案件大多集中于社会的焦点、热点问题上,而大量的行政行为并没有成为行政诉讼的收案范围,这一点特别集中的表现在群体性诉讼上。如土地管理、房屋拆迁、房产等。
  4、行政机关消极应诉现象大量存在。在行政诉讼过程中,不接诉状,不闻不问的现象在当今的行政诉讼活动中并不多见。但一些行政机关刻意追求非诉化,消极防范相对人起诉的做法实在是为害非浅。尤其是行政诉讼活动中的消极应付现象的存在,从表面上或从单个行为看并不违法甚至是合法的,但行政机关无视相对人的诉权,背离行政诉讼保障公民、法人或其他组织合法权益这个根本目的。同时大量的行政诉讼活动中行政首长在庭审中的缺位也极不利于司法机关通过庭审活动评断是非,纠正违法,更无法确保行政首长负责制在行政诉讼中得到实现,尽管代理人接受行政授权非法律所禁止,但这种表面合法的手段却违背了行政诉讼立法的根本精神和价值取向。
    纵观行政诉讼中存在的诸多问题,我们在分析产生问题的诸多原因时不得不承认根源就在于我们奉之为法治精神的欠缺与偏移。
    (一)、公民法治精神的缺失造成对行政权力监督的功利化
    一个国家要真正实现法治,必须是以民众为主导来支持,失去民众的主导,即使法律再发达,也无法成为人们的价值取向和行为判断标准。民众的主导关键是广大公民主观上有权利意识及客观上有对权力进行监督的动力。它必然要求公民的法律素养与法治发展的基本方向保持一致,这就需要不断地对公民进行法治启蒙,因为任何法治现代化毫无例外都是对民众曾经深深依赖的旧传统旧观念的割断过程,因此它必须获得民众的观念支持和行为主导才能真正实现,对于延续了数千年礼教和人治文化的中国而言,法治精神必然要在很大程度上对其传统的割断,然而对在数千年固有传统下生活惯了的一代代中国百姓来说难以割舍的传统依赖必然决定了中国的法治化进程中民众参与度明显不足,更谈不上对它的主导作用。所以,尽管我们一再呼吁民众要拿起法律的武器,敢于在法律的框架下挑战行政权力,勇于走上“民告官”的前线,然而新观念在理论界取得优势,并不等于在社会生活中占了上风。正如列宁所说“只有那些已经深入文化、深入日常生活习惯的东西,才算作已达到的成就。”在一个人治占据上风的社会中人们对权力的崇拜与畏惧是不可能随着一部法律的出台而轻易改变的。短时间内这部法律或许只会成为人们在困窘中寻求帮助时的一个便捷的工具,其功利化色彩必然浓厚,但却难以成为一种价值的追求抑或是情感认知,更不会内化为人们的一种精神需求。只有将法治的功利化色彩褪尽,法治的价值追求实现,法治的功能才能得以发挥,社会的文明进步才能堪称法治和谐。
    (二)政府法治精神的缺失造成对司法权力的漠视
    行政法律认知是人类在行政法律活动时必然会产生的现象,长期以来由于我们偏重于人治行政倾向的实践使我国在较长时期内在重大的行政立法方面建树较少,而普通社会主体们也极少对行政活动过程应是一个法律活动过程有更深切的认同。对于行政执法者来说,行政法律认知更重要,因为行政法律的贯彻执行,是行政法治最关键的环节。目前尽管我们的行政法律已经初具规模,但是行政执法者依法行政观念的淡漠,使得相当多的行政法律只是纸上的法律,反之,领导人的话,或者某项权宜性的政策往往是行政活动的直接依据。权力高于法律的观念牢固地占据着行政主体的心理观念,从而以行政权力的强力而发布的短时效的政策,架空了以立法权颁布的长时效的法律,而实践结果只会导致“阵风”效应,无法产生稳定的法律效应。所以行政执法者对行政法治的认识状况是我国行政法治能否最终实现最令人担忧的问题。一旦行政执法者有了良好的法律认知,行政法会变成其行为的积极的价值追求;相反,一旦行政执法者的行政法律认知产生偏差,甚至于没有行政法律认知,则其或者在执行活动中积极规避法律,钻行政法律漏洞,或者根本不知行政法律为何物,更谈不上依法行政了,自然行政主体的优越性及行政首长对司法裁判者的傲慢与偏见就成为了潜意识。在具体的行政诉讼中体现的就是诉讼活动被告的地位优越心态,对行政审判结果约束感的非认同,甚至行政诉讼中行政首长零出庭率长期得不到解决。
    四、培养法治精神,构建和谐平安的社会环境
    依法治国,建设社会主义法治国家,是由两种价值相合而成的一个完整的价值系统。“依法治国”是其工具价值,而“法治国家”则是更高层次意义上的目标价值,前者是后者的手段,后者才是我们追求的终极目的。法治国家的的目标重建,必须要有全社会的法律认知与规范选择,也就是要有社会的法治精神的重塑,这种法治精神的具体体现就是社会主义的法治理念的深入人心。
    (一)、培养公民的法治精神,推动社会守法、护法、依法办事的主动性
    法治精神的培养必须从公民开始,这是现代法治的发展的铁律。一方面,要实现法治,使法律从规则变为行为,必须有民众的自主的普遍的参与和支持,并使其在法治现代化中具有主导作用;另一方面,民众普遍参与才能确保法治建设全民化、社会化,而不是法学精英们的孤掌难鸣。为此,要构建一个真正和谐、民主、平安的社会就必须要有全体公民自觉地遵守法律,维护宪法和法律的尊严,并自觉地将自己的行为纳入到法治化的轨道中,将遵守法律作为自己行为取向的最高认知目标,坚持在法律范围内行使权利、保障权利,并在法律赋予的权利范围内行使对行政权的监督、建议、批评权利,确保权利受到侵害时能通过司法的手段最大限度地得到保护。
    (二)培养执法者的法治精神,确保行政权力在法治化轨道上行使
    人类治国的长期实践证明,治国必先治权,当人们在社会实践中深刻体悟到权力越大越具有危险性时,对确保社会公正的最高权力的渴望便是社会的必然需求,现代法治的基本根据是人们普遍对无制约权力的厌恶和对权力制约的期望,所以培养执法者的法治精神,就是要确保执法者树立权力法定、法外无权的观念,既是对权力的一种肯定,又是对权力运用更加理性作用于社会的一种肯定,更是进一步使法治权力的实现有了否定的保障机制,这样才能防止权力滥用。唯有行政权力得到限制,才能使权力更有价值地作用于社会,作用于人类而使权力限制在理性的范围,使这个极易挣脱的魔鬼静卧于制度的铁牢中,从而确保秩序不被侵扰。因为没有权力的地方,不会有秩序,也不会有稳定,没有理性权力的地方,不会有理性的秩序,更不会有理性的稳定。只有执法者真正步入法治化轨道,才能发挥法治保障权利、推进自由和弘扬个性的功能,从而实现权力与权利的平衡、秩序与自由的协调、社会性与个体性的共和,使制度正义、社会正义和人性正义得以真正实现。
    (三)培养司法者的法治精神,确保司法公平的阳光普照每一个公民
    培养司法者的法治精神,确保司法公正的阳光能普照每一个公民,这个目标确立对于司法者来说既是客观的,又是艰难的,在当今之中国,首要的任务是将司法权回归理性,而根本就是让司法权的固有特性真正体现出来。一是司法权的被动性不可动摇,即司法权只可被动行使而不可主动行使,所以“提前介入”与“主动服务”等与其性质相违的行为必须慎用。二是司法的程序性必须严格遵守。即司法权只能在程序提起之后在程序中运用,未提起程序及程序外用权均有违司法视程序为生命的特性。三是司法权的独立性必须得到保障。司法权只服从法律而不服从指挥,对司法权只能进行监督而不能进行领导。四是司法的中立性应当得到尊重。司法权只判断“是”与“不是”,而不去证明“是”或“不是”。法官如果被要求去证实犯罪即他的身份就由法官变成了检察官;法官如果帮助民事案件的一方当事人调查取证,那他就变成了该方当事人的代理人了。这两种情况都难以保证司法的中立与公正。五是其终极性必须得到遵守。司法权是终极性的权力,是法治的最后一道防线,任何行政权都要受到司法权的终极审查,同样,司法权的终极性要体现在它对各种制度的最终保障上。
    总之,一个社会的平安和谐是建立在秩序的确立与规范的遵守之上的,法治的进步为人们提供了广泛的权利选择的空间,法治的发展既为执法者提供了行使权力的舞台,同时也为行政权预设了一个个的藩篱,只有在法治的框架内各行其道,社会才能平安,生活才能和谐,权利才有保障,权力才受制约。 “法治兴则国兴,法治强则国强”,法治精神的内化于心、文明社会的规范选择是打造法治中国、和谐社会的必经之途。
(作者系朝阳市委党校副校长)

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